MINERIA ¿VALE LA PENA?

Por: Aguiar Víctor
Castro Luis
Castro Miguel
Freire Milton
Agradecemos a:
Carvajal Sebastián
Espín Francisco
Guerrero Diego
José Luis Casco
LA actual propuesta de Ley Minera enviada por el Ejecutivo a la Comisión de Desarrollo Económico y Producción trata amplias temáticas que buscan dar un nuevo marco normativo al país en la Actividad Minera, tanto Industrial de gran escala como Artesanal. Por ello, esta ley compete y ha abierto el debate en varias temáticas que engloban elementos de derechos ambientales, jurídicos, económicos y sociales. La propuesta del presente artículo es discutir un tema puntual económico de la Ley, que consideramos de gran impacto, trascendencia e importancia para la financiación del Estado durante los próximos 20 años que dure la actividad minera de gran escala.
En el Artículo 85 del Proyecto de Ley de Minería se afirma que “El concesionario minero deberá pagar una regalía equivalente al porcentaje sobre la producción, que no deberá ser inferior al 5%” y más adelante consta “El Reglamento de esta Ley y el contrato establecerán los parámetros para la aplicación del pago de regalías, así como también los requisitos para su distribución.” Sin embargo, en la Actual Constitución de Ecuador en su artículo 408 consta que: “El Estado participará en los beneficios del aprovechamiento de estos recursos en un monto que no será inferior a los de la Empresa que los explota”. Por lo tanto, una primera duda que surge es ¿existe concordancia entre lo establecido por la Ley Minera y los principios constitucionales en lo referente a explotación de Recursos Naturales?
Para analizar ello, es necesario reconocer a las regalías como la participación del Estado en los ingresos que genere la actividad minera en su calidad de propietario del recurso natural a cambio del permiso para explotarlo. En tal virtud, es un ingreso para el Estado. Por otro lado, las empresas mineras pagan al Estado además de las regalías sus obligaciones tributarias ya sean éstas nacionales o locales. Entonces, la discusión surge si el mandato del Artículo 408 de la Constitución, contempla en la participación de beneficios sólo las regalías del Artículo 85 de la LM, ó dichas regalías más los tributos generales pagados por las empresas.
En el primer caso, en donde se entiende la frase “… beneficios del aprovechamiento… ” del artículo 408 de la constitución solo como las regalías que recibe el Estado, es indispensable que en la LM, específicamente en su artículo 85, debe constar en vez de 5% el 50% como porcentaje establecido, para de esta forma cumplir con el precepto constitucional. Este argumento jurídico de interpretar de esta forma el beneficio del aprovechamiento se sustenta en que cualquier otro tipo de ingreso, como tributos, que recibe el Estado como producto de la actividad de la Empresa no son exclusivos de la actividad minera, más bien son generales a cualquier actividad económica, por ende el beneficio del aprovechamiento de un recurso es el concepto propiamente de regalías, y por esta acepción se plantea que las regalías no deben ser menores al 50%. Este cambio haría que el Estado perciba aproximadamente el 80% de los beneficios de les Empresas; con lo cual se generarían incentivos ineludibles a la actividad económica sustentada en Recursos Naturales, en el caso de este análisis recursos mineros.
En el caso de la mina Mirador de ECSA, el Estado recibiría 2.557 millones de dólares en 18 años (por concepto del 50% de regalías, y a esto se sumarían aproximadamente 650 millones de dólares (por varios impuestos y utilidades a trabajadores, recibiendo el Estado aproximadamente 3200 millones de dólares en 18 años, lo cual significa que el Estado se quedaría con el 85.7% de la utilidad de la Compañía Minera.
En el segundo escenario, para calcular los ingresos que obtendrá el Estado durante la explotación minera, se debe considerar las regalías a la producción más los otros ingresos tributarios no especificados en la LM, entonces el porcentaje de regalía que se deberá fijar en el contrato a una empresa específica deberá ser aquel necesario para completar la participación del Estado en por lo menos el 50% de los beneficios de la actividad.
De esta manera, por ejemplo si se toma la mina Mirador de ECSA, se tiene que las utilidades que se obtendrán durante los 18 años de operación de esta ascienden a USD 3,2 miles de millones. Esta utilidad ya está neta de los obligaciones fiscales que se deben cubrir durante el tiempo de operación de la mina, como son: Impuesto a la Renta (USD 282, 3 millones), IVA (USD 151,2 millones) y otras obligaciones fiscales con municipios, superintendencia y por exportaciones (USD 19,8 millones) (Corriente, 2008).
Según la interpretación del Artículo 408 de la Constitución, el Estado debería participar en por lo menos el 50% de los Beneficios de esta mina, es decir USD 1,6 miles de millones. Así, si se suma los impuestos numerados arriba, tenemos que el Estado tendrá una participación de USD 652, 6 millones que junto al cobro de regalías por 5% a la producción que suman USD 210,3 millones, da un total de ingresos de USD 862,9 millones. Sin embargo, dicha suma no es el 50% del beneficio (utilidad) de la mina, representa el 26,8%. ¿Cuál mecanismo, entonces, permitirá que el Estado incremente su participación hasta llegar a la mitad de las utilidades?
En nuestra concepción debe ser el porcentaje cobrado de regalía. Para este ejemplo, a la mina Mirador se le debe cobrar una regalía de 22,7% a la producción. Entonces, surge la siguiente interrogante ¿es la participación del Estado por la mitad de los beneficios un desincentivo a la Inversión? Una duda amplia y válida, que con el ejemplo de Mirador se la puede explorar un poco más a profundidad. La TIR del Proyecto Mirador a un precio de 1,75 USD/lb es de 17,7%; esto sin considerar el pago de regalías e incluyendo el Impuesto a la Renta, el IVA, la Utilidad de Trabajadores y los impuestos a municipios, superintendencia y exportaciones. (Corriente, 200
El alcanzar el 50% de participación de beneficio para el Estado significa disminuir su utilidad en USD 956,1 millones que equivale a una disminución de 0,43 USD/lb de cobre; es decir que el precio de la libra se considere a 1,32 USD/lb de cobre. Esto disminuye la TIR a aproximadamente 6,6% (Corriente, 2008), es decir a menos de la mitad, interpretándose aquello como un fuerte desincentivo a la inversión para la actividad minera. Sin embargo, el cálculo de la TIR fue hecha en 1,75 USD/lb de cobre por estar dentro del rango de 1,5 a 2 USD/lb que la empresa considera como rango de evolución de precios confiable. Ante ello, ¿si los precios estuvieran en rangos mayores al considerado en el estudio, puede la participación del Estado no ser, entonces, un desincentivo tan fuerte a la inversión?
Los precios internacionales del cobre muestran una tendencia históricamente alta. El precio nominal de la Tonelada de cobre es el más alto registrado desde 1900; sin embargo, este argumento contrasta cuando entran en consideraciones los precios reales del mineral. En el rubro real, los precios son apenas superiores a los picos registrados en los 70s (a manera similar como ocurre con el petróleo). Dadas estas características, y la repentina alza a partir de 2004 del precio del cobre; se puede inferir que el actual fenómeno de altos precios no es más que un shock temporal dadas las condiciones mundiales de incertidumbre, y actual entrada en crisis; esta idea de shocks se enfatiza si se usa los precios históricos hasta 2003 para predecir los valores actuales hasta 2008, teniendo una tendencia muy por debajo del nivel actual de precios de este mineral.
Gráfico No.1: Precios Históricos del Cobre – Observados y Reales (Disponible cuando se baje el documento)
Fuente: US Geological Survey
Elaboración: Autores
La idea de que actualmente se vive un shock temporal de precios altos que verá su fin conforme avance la crisis mundial, se refuerza en el Gráfico No. 2. En este caso, el componente de los precios de largo plazo basado en las características recientes del mercado es usado para proyectar la tendencia a la cual convergerán los precios en los siguientes 20 años, período de tiempo en el cual se realizaría la explotación minera (de ser el caso). Es clara que la caída de los precios iniciará a partir de 2014, dejando apenas 6 años de altos precios –en el mejor de los casos- a partir de la fecha actual.
Gráfico No.2: Precios Históricos del Cobre – Tendencia de Largo Plazo (Disponible cuando se baje el documento)
Fuente: IMF Financial Statistics
Elaboración: Autor
Los precios futuros definirán el nivel de incentivos que tendrán las mineras para invertir. Bajo esta óptica, la proyección de los precios basados en la idea de una alza continua y a la vez, de un escenario conservador son necesarios. El gráfico No. 3 confirma la idea de la relevancia de los precios, más aún en el escenario de incertidumbre mundial. La banda proyectada es ancha, ubicándose una tonelada de cobre entre 12,000 y 4,000 USD.
Bajo la perspectiva en análisis, las mineras han planteado un precio altamente conservador, y en la línea de reconocer al fenómeno de precios altos actuales como temporal. La Tabla No.1 muestra varios estadígrafos para los precios proyectados; de esta lectura salta a la vista que los valores proyectados si se considera el fenómeno actual de precios altos, son entre 2 hasta 3 veces mayores a los usados por Corriente. Sin embargo, dado que este hecho es simplemente un shock temporal, se espera que el cobre al igual que otros productos provenientes de la industriad de minas y petróleos (como el crudo) sufran una caída en su precio, ajustándose a su tendencia de largo plazo. En esta línea, los precios para los siguientes 20 años apenas estarían promediando los 1.11 USD/libra, sin embargo; sería de esperarse que el shock si genere una leve alza – como lo dejan ver los precios reales; entonces se tendrían una banda como mínimos cercano a un dólar, y máximos no superiores a los 2 USD.

Tabla No.1 Precio del Cobre – Valores Proyectados y Observados
PRECIOS/ESTADÍGRAFO
Media
Mediana
Mínimo
Máximo
Varianza
Cobre Nominal Histórico
$ 0.51
$ 0.29
$ 0.06
$ 3.70
$ 816.67
Cobre Nominal Histórico Sin Shock actual
$ 0.43
$ 0.28
$ 0.06
$ 1.41
$ 277.92
Cobre Real - 1998 USD
$ 1.72
$ 1.54
$ 0.69
$ 4.38
$ 1,076.38
Cobre Nominal Proyectado (2009 - 202
$ 4.32
$ 4.25
$ 3.33
$ 5.59
$ 1,134.04
Cobre Nominal Proyectado 2009 - 2029 Sin Años de Shock
$ 1.12
$ 1.11
$ 0.94
$ 1.31
$ 28.64
Cobre Real Proyectado 2009 -2028 - 1998 USD
$ 1.75
$ 1.74
$ 1.64
$ 1.88
$ 7.79
Fuente: Modelos VAR de elaboración de los autores / US Geological Survey
Elaboración: Autores
Entonces, es clave considerar los escenarios de precios a futuro para poder tener el sustento técnico que permitan la argumentación y negociación con las empresas mineras respecto de la regalía a ser cobrada por el Estado y que permita llegar a lo que estipula el Artículo 408 de la Constitución, la mitad del beneficio, pero sin desincentivar a la inversión.
La intensión del presente artículo ha sido ampliar el debate sobre este punto concreto del Beneficio Económico que recibirá el Estado de la Actividad Minera. Actualmente, en la LM, dicho beneficio está planteado como una regalía de 5% sobre la producción, argumentándose que es uno de los porcentajes mayores cobrados de regalías en los varios países mineros. Sin embargo, como se ha discutido, si se interpreta el principio constitucional del Artículo 408, entonces el Estado debería recibir mucho más que una regalía de 5%, dependiendo su valor cada contrato en particular, de tal forma que permita la participación del Estado en por lo menos la mitad del Beneficio del aprovechamiento.
Pensando más allá, ¿debe la Ley Minera explícitamente garantizar que el Estado alcance la participación por la mitad de los beneficios de la explotación de este recurso y no dejarlo a ser definido aquello en el reglamento e inclusive en el contrato particular de cada empresa, dejando puerta abierta a discrecionalidad y la voluntad de la autoridad de turno? Es decir, si debería la Ley explícitamente afirmar que la regalía que se fije debe garantizar la participación del Estado por no menos de la mitad en los beneficios de la explotación.
Esperamos el presente artículo contribuya al debate y a reflexionar las soluciones para que la nueva Ley Minera garantice el Mandato por el que el Pueblo de Ecuador mayoritariamente ya se pronunció el 28 de Septiembre de 2008.
Consideraciones a tomar en cuenta:
Se debe tener claro que las empresas mineras tienen un incentivo, comprensible desde su punto de vista empresarial, de trabajar con precios proyectados conservadores, es por eso que el precio utilizado por Corriente para el estudio de factibilidad de la mina Mirador es de $ 1.75, precio que coincide con la media de la proyección de precios reales de este mineral realizadaza por nosotros para los años comprendidos entre el 2009 y el 2029.
Es por eso que creemos que es de vital importancia, si se quiere que se cumpla el artículo 408 de la constitución, que en la LM se establezca en su articulo pertinente que las regalías deben ser variables para que permita al Estado ecuatoriano recibir la cuantía que haga cumplir el artículo constitucional al cual ya nos hemos referido. Ahora considerando el precio del cobre planteado para el estudio de factibilidad sería interesante calcular los flujos de ingresos del Estado, flujos que son el costo de oportunidad de mantener intacto nuestros recursos naturales, de los problemas sociales que se pueden generar, de la justicia intergeneracional en busca de igualdad de oportunidades, entre otras externalidades que genera la actividad minera. La decisión en ese caso sería si se incurre o no en dichos costos, ya que quizás no es un buen negocio para el Estado si se analizan toas las externalidades.
Por otro lado debemos considerar que los datos con que se trabaja son los proporcionados exclusivamente por los estudios de las empresas mineras, sería importante basarse en estudios independientes fomentados por el propio Estado; quizás esa sería información más confiable para tomar cualquier decisión.
Finalmente planteamos necesario un estudio de poder de mercado que tienen las Empresas interesadas en la explotación minera en Ecuador, Corriente tiene varias minas en el mundo y su capacidad de control de la producción podría ocasionar especulación es en el Mercado, que justamente buscarán mantener estabilidad de precios a niveles lo suficientemente altos que satisfagan las expectativas de estos inversionistas.
Simplemente son algunas dudas que deberían responderse con datos muy bien argumentados, que permitan en realidad ver que beneficios tendría el Estado. Aclarando que ese escenario dependerá de las regalías y si se cumple o no el art. 408 de la Constitución de la República del Ecuador.
Referencias
Corriente Resources Inc. 2008. Mirador Copper Gold Project. 30,000 TPD Feasibility Study. Ecuador. Zamora Chinchipe versión digital en:
http://www.corriente.com/media/PDFs/news/technical_reports/MIRADOR_30K_Report_FINAL_SEDAR.pdf
US Geological Survey
Refiriéndose a los Recursos Naturales
Incluidos en estos IVA, Impuesto a la Renta y otros impuestos locales municipales.
Considerando que la carga tributaria del Ecuador es aproximandamente el 30%.
Que según la ley a los trabajadores mineros les corresponden el 3% de las utilidades, y el 12% restante es para el Estado.
Calculado con un precio de 1,75 USD/lb de cobre 550 USD/oz de oro y 7,5 USD/oz de plata como lo considera el Estudio de Factibilidad de la Mina Mirador, para una cantidad de 2,3 miles de millones de libras de cobre, 535,2 miles de oz de oro y 6,4 millones de oz de plata que se extraerán de Mirador. Corriente, 2008
Calculado con un precio de 1,75 USD/lb de cobre 550 USD/oz de oro y 7,5 USD/oz de plata como lo considera el Estudio de Factibilidad de la Mina Mirador, para una cantidad de 2,3 miles de millones de libras de cobre, 535,2 miles de oz de oro y 6,4 millones de oz de plata que se extraerán de Mirador. Corriente, 2008